终于等到你，庐山市

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因为饱受“一山多治”的困扰，身负“匡庐奇秀甲天下”美誉的庐山，近些年时不时收到游客的“差评”。如何理顺庐山管理体制？这道多年难解的问题，终于在今年有了答案。在充分酝酿成熟之后，一座新城市在万众瞩目下面世——

■ 熊崧麟 本报记者 张武明 陈斌华

这道批复，关心庐山旅游发展的人们盼了多年。

今年5月12日，省政府发布公报，根据《国务院关于同意江西省调整九江市部分行政区划的批复》精神，同意撤销星子县，设立县级庐山市，将九江市庐山区牯岭镇划归庐山市管辖。

用意所在，一目了然！

人们期待着，这道批复，能够改变庐山旅游秩序“有点乱”的局面，能够改善提升庐山的旅游品质和旅游形象。

人们更加期待，落地之后的庐山市，能够在江西旅游产业发展的急行军中擎起大旗，引领江西在旅游强省的战略进程中愈加高歌猛进。

多头管理开发，让庐山旅游从“领跑者”退至“追赶者”

36年前，一部名为《庐山恋》的电影，让人们在感受唯美爱情的同时，领略到秀美绝伦的庐山风光。

1982年，在国务院公布的第一批国家级风景名胜区中，庐山位列其中。正是从这个时候起，“庐山旅游”逐渐成为“国家级”品牌，开始走出国门。

30多年后的今天，当我们重新审视全国旅游发展版图，不得不接受的一个现实是，庐山已经由上世纪80年代的“领跑者”，变成现在的“追赶者”，且差距在扩大。

这个状况，在2013年被省社科院课题组写进了《庐山管理体制改革与科学发展调研报告》。当年，按照省委、省政府要求，省社科院课题组就庐山管理体制问题进行调研。调研报告认为：“‘一山四治’的管理格局，使庐山旅游资源被碎片化分割。多头管理体制下的行政主体、管理权限、地域划分、资源分割所带来的矛盾和问题日渐增多，成为制约庐山旅游科学发展、转型发展的最大阻碍，庐山管理体制改革势在必行。”

报告中所提的“一山四治”，指的是参与庐山旅游资源开发和管理的庐山风景名胜区管理局、星子县、庐山区和九江县。事实上，管理主体最多的时候，庐山曾经“一山六治”。

多头管理带来的后果，便是各自为政、“利”字为先，导致管理混乱。游客除了购买大门票外，还要做好“一路上山一路买票”的准备。如著名的景点三叠泉，庐山风景名胜区管理局管一、二叠，庐山区海会镇管第三叠，游客游玩一次要买两次门票。

庐山的“票中票”现象，一度为省内外游客所诟病，有人戏称：“不识庐山真面目，只因门票没买够。”省社科院院长梁勇认为，管理失范的背后，是在旅游市场升温的大背景下，参与庐山管理的各方都想从中分得一杯羹，对所属资源进行分割开发。

梁勇发现，由于管理分散，各方的开发和建设大多从局部利益来考虑，缺乏长远的统一规划、宣传和营销，低层次的重复建设较多，景点之间缺乏衔接，线路设置不合理，客源互不流通，难以整体运作、发挥整体效益。如庐山东、南、西三面均有高架缆车和索道，它们之间的建设缺乏统筹与协同，没有发挥整体作用。

在大众旅游蓬勃发展的年代，庐山没能抓住机遇趁势而上，逐渐在旅游市场中失去了应有地位。与同为第一批国家级风景名胜区的黄山相比，上世纪八十年代前，庐山境外游客是黄山的10倍，是沪、汉、宁等地游客的首选目的地。1997年，庐山的境外游客数只有黄山的四分之一。到了2015年，黄山接待游客4665.87万人次，旅游总收入400.7亿元；庐山接待游客只有1503.9万人次，旅游总收入为151.3亿元，均为前者的1/3左右。

形成“大庐山”旅游格局，庐山设市的构想浮出水面

在外人看来，庐山是一个整体。但最多的时候，这里共有庐山风景名胜区管理局、庐山区、庐山垦殖场、省庐山自然保护区、星子县、九江县六家参与管理。

设市前，庐山风景区由庐山风景名胜区管理局、庐山区、星子县、九江县分割管理，管理面积分别占风景区面积的33.8%、28.6%、33.1%和4.5%。由于“一山四治”，庐山旅游资源被人为分割、无序利用。

省人大常委会曾在1996年通过《江西省庐山风景名胜区管理条例》，授权庐山风景名胜区管理局“负责庐山山体的保护、规划、建设和管理”，规定“外围景区由景区所在地县、区人民政府负责管理，景区的保护、规划和建设应当接受庐山管理局的指导、监督。”

但是，作为省政府的派出机构，庐山风景名胜区管理局不是一级政府，局直各处（局）不具备执法主体资格，加上司法机构不健全，依法管理难度很大。其他涉山县（区），都是一级地方政府，与庐山风景名胜区管理局不构成上下级关系，客观上也难以统一行使对庐山风景区的保护、规划、建设和管理的行政职能。

在这样的情形下，庐山风景名胜区管理局和各涉山县（区）都设置了相应的职能部门，各管各块、互不相干，权责不清，政出多门又相互推诿。

在各地旅游产业发展百舸争流的机遇期，在江西“像抓工业化城镇化那样抓旅游”的勃勃雄心下，作为江西旅游形象担当的庐山，处在这样的管理局面下，显然不利于自身的提升发展。

如何改变“一山四治”的格局？人们一直在思索。

梁勇告诉记者，之前，省里和九江市都非常重视这个问题，先后开展了多次规模较大、比较系统的调研，提出了改革的具体方案。但由于认识分歧、条件限制等诸多原因，均未真正实施。但在旅游强省战略、昌九一体化和旅游业转型升级等众多因素的推动下，调整庐山行政区划、改革庐山管理体制迎来了良好契机。

他山之石，可以攻玉。2013年，为完成好调研，省社科院课题组除到庐山进行调研外，还对黄山、张家界、井冈山的管理体制改革状况进行了分析和总结，得出的结论是：由一个行政主体负责风景名胜区的保护、规划、开发、建设，效率最高，效果最好；由景区所在地一级地方政府统一行使其行政管理职能，比设立政府派出机构更有利于整合旅游资源、推动旅游发展，这也是旅游业发展的必然趋势。

基于上述考虑，省庐山管理体制改革协调小组召集省发改委、省旅发委、省民政厅、省住建厅等部门进行了多次研究，最终提出了区划调整设立“庐山市”的方案。2015年，九江市正式向省政府呈报了庐山设市的申请。

庐山设市的信息，迅速得到各级人大代表的高度关注和支持。在今年的全省两会上，省人大代表张玲芳建议，加快庐山设市行政区划调整步伐。在今年的全国两会上，全国人大代表陆永兰提交了《关于加大庐山设市相关政策支持力度》的建议，呼吁国务院加快推进设立县级庐山市的步伐。

保障各方权益，“庐山市”落地还需“稳”字当头

得知庐山设市成为现实，江西师范大学旅游学院副院长田勇有些兴奋。他认为，庐山设市后，可以带来大量的人流、物流和资金流，促进庐山乃至整个九江市工业、农副业、交通运输业、商业和文化艺术产业的快速发展，对于提升九江市综合竞争力、推动庐山片区县域经济发展意义重大。

田勇分析说，庐山设市之所以多年来一直没有实质性突破，主要还是各方利益难以平衡、地方积极性不高。如今，庐山市已经成立，但干部群众多年形成的惯性思维短期内很难改变。其中，最难的就是当事人的利益协调问题。具体政策怎么落地，山上居民是否愿意放弃既得利益，都是具体实施中需要关注的问题。

江西省和九江市的决策者深知，多年没能解开的利益瓜葛，要想在刚刚面世的“庐山市”这个载体上得到解决，需要照顾各方面的利益，统筹有序推进各项工作。

据统计，此次庐山设市调整，涉及庐山区26.79万人、星子县23.27万人，共50.06万人。省民政厅区划地名处处长吴金勇告诉记者，为保护“星子”这个千年地名，在这次行政区划调整中，将调整后的庐山市蓼花镇更名为庐山市星子镇，同时在群众生产生活、干部职工安置及资源产权等问题上，九江市政府都作了相应的计划。

在群众生产生活方面，对原庐山区、星子县和庐山风景名胜区管理局等不同区域、不同待遇的居民，在过渡期内，坚持“老人老办法，新人新办法，就高不就低”的原则，保持待遇不变，实施逐年过渡，适时进行并轨，保障群众生产生活不受影响。

在干部职工安置方面，九江市政府提出，坚持以人为本，兼顾各方利益，确保改革涉及的人员职级不变低、待遇不变差、收入不变少。设定5年左右过渡期，适当增加机构数和领导职数，允许大的部门和单位“党政双配”。作为改革中的特殊问题，对超配的职数实行单列，不纳入九江市清理消化超职数配备干部基数。

在产权关系方面，庐山省直以上驻山单位的资产处置，待省政府研究出台相关政策后适时启动。对已承包给私营业主投资开发的景区景点，通过合法方式逐步收回，统一整合到庐山发展股份有限公司，相应的债权债务一并划入。

在城市管理方面，新设的庐山市的规划、建设、经营、管理（国土、房产）等方面职能，由九江市统一规范管理。在债权债务方面，进入新设庐山市的乡镇、村庄、景区、景点，其集体资产及债权债务一并划转，常住在册人员随地走。

田勇建议，政府要以“稳”的态度推进相关工作，耐心做好解释工作，引导干部群众转变思想观念，共同推动庐山发展，并严格按照相关法律规定，处理好产权归属问题；此外，要强化管理，严明纪律，严禁借机突击进人、突击提拔干部、突击评定专业技术职称，防止以虚报人员等方式占用人员编制，加强国有资产、公款公物的监督管理。

http://news.xinhuanet.com/local/2016-05/17/c_128988120.htm