江西省九江市庐山风景名胜区：改革创新激活力 齐唱“庐山天下悠”

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体制机制创新篇

改革创新激活力 齐唱“庐山天下悠”

江西省九江市庐山风景名胜区

基本情况

庐山风景名胜区位于江西省九江市庐山市，自然风光秀丽，生态环 境秀美，人文底蕴深厚，是世界文化景观遗产，世界地质公园、国家级风景名胜区、国家 AAAAA 级旅游景区。

新中国成立以来，庐山先后经历了11次管理体制机制改革。特别是 2016 年以来，江西省委、省政府先后两次作出深化庐山管理体制改革的重大决策部署，从“撤县设市留局”到实行庐山“市局合一”管理体制，明确以“一体化、集团化、专业化、市场化”为改革目标，为加快建设以庐山风景名胜区为核心的庐山旅游经济圈、唱响做实“庐山天下悠”品牌、打造国内外知名旅游目的地破除了体制机制障碍，打下了坚实基础。

 

 

难点痛点

随着庐山旅游蓬勃发展，其历史形成的“一山多治”管理体制的弊端日显突出，行政主体、地域划分、资源分割所带来的矛盾日趋增多，制约了庐山及周边地区的快速发展。

 

（一）“一山多治” 多头管理

新中国成立以来，庐山风景名胜区的行政主体名称、管理范围和隶属关系历经多次变更。原庐山风景名胜区总面积为 330.4 平方公里，分属庐山管理局、原星子县、原庐山区、原九江县管辖，其中庐山管理局管辖约 104.7 平方公里，占 31.7％。最多的时候，庐山曾经“一山六治”，存在涉山单位各管各块，各类业主竞相杀价、恶性竞争的情况，在资源开发上重复建设、标准不一；在旅游营销上自弹自唱、互争客源。同时，由于庐山管理体制的特殊性，庐山管理局承担了大量政府职能和社会事务，一心一意谋划做大做强庐山旅游产业的精力不够。

 

（二）撤县设市留局 管理融合不充分

为解决“一山多治”管理弊端，2015 年 8 月，江西省委、省政府启动并实施了“撤县设市留局”管理体制改革，撤销星子县，设立庐山市，调整行政区划，将庐山风景名胜区基本纳入庐山市行政区划，在山上山下一体化管理、融合发展上向前迈进了一步。但由于“市局分设”，未能彻底解决“管理两张皮”问题，旅游管理“各自为政”、旅游经营“政企不分”、旅游发展“门票依赖”等问题依然突出，与国内其他名山相比，庐山的旅游产业发展不平衡不充分，与新时代的要求、群众的期盼、游客的需求均有差距，进一步深化庐山管理体制改革势在必行。

 

经验做法

 

为保护和发展好庐山，对标践行“两山”理论，唯有向深化改革要动力、找出路。为将“改革创新”这步“先手棋”下得更活，全面破除“一山多治”难题，2019 年 10 月，新一轮自上而下高位推动的深化庐山管理体制改革再出发。江西省委、省政府出台《关于深化庐山管理体制改革的方案》，成立深化庐山管理体制改革工作协调组，启动实施了庐山市、

庐山管理局“市局合一”的管理体制改革。此轮改革启动以来，庐山在省市的组织领导和强力推动下，围绕“一体化、集团化、专业化、市场化”改革目标，于 2020 年年底实现了“统一班子、统一机构、统一管理、统一财政”的管理体制并全面运行。

 

（一）统一班子

庐山市委书记兼任庐山管理局党委书记，庐山市政府市长兼任庐山管理局局长，庐山管理局党委留任的领导同志参与庐山市委常委（庐山管理局党委委员）分工并固定参加常委会。

 

（二）统一机构

庐山管理局编制户头取消，所有编制、人员纳入庐山市统一管理，对庐山管理局机构进行全面改革，新组建了承担旅游和风景区保护管理的庐山旅游发展委员会等管理机构。机构改革后，行政单位减少 64%，行政编制减少 47%；64 个公益事业单位整合成 3 个，事业编制减少46.7%，其他 33 个事业单位全部移交庐山市进行优化整合，255 项社会职能均移交庐山市相关机构承担，出台《关于进一步明确市局融合有关职能划定的意见》，厘清了权责边界，健全了工作机制。

 

（三）统一管理

按照全市一盘棋原则，研究制定《中共庐山市委常委会（庐山管理局党委会）工作规则》《中共庐山市委常委会（庐山管理局党委会）议事决策操作细则》，集中研究重大事项决策，统筹全市人员力量调配。

 

（四）统一财政

庐山市（庐山管理局）实行一个财政，取消庐山管理局的财政、国库账号，全面实行景区、园区、乡镇、部门分块分级核算机制，实行绩效考核，促进高质量发展。

 

工作成效

（一）山上明珠正在做亮

整合旅游资源，加速推进“旅游上市”，投资近 6000 万元基本建成“智慧庐山”。南北门换乘中心、管网下地、人行隧道等基础设施建设全面推进。庐山景区国有资产确权登记工作已取得突破。牯岭艺术小镇、交通索道旅游综合体、庐山文明新城旅游综合体、通远茶叶小镇规划建设全面启动。江西进京高铁首次冠名“庐山号”。举办了一次庐山国际山地马拉松、两次庐山国际名茶名泉博览会、两届庐山国际爱情电影周等重大活动。开展“寻梦赏花节”“金秋赏枫节”“冰雪嘉年华”等主题营销活动，创作了《我在庐山等你》等主题歌曲。面向全国开展“把庐山带回家—— 庐山文旅产品文创产品创意大赛”，着力开发具有庐山特色的文创产品。

 

（二）环山珍珠逐步串连

重新编制《环山旅游发展规划》《环山旅游控规》，环山六大景区景点实行“一票制”。高标准改造提升桃花源景区，收回太乙村索道、秀峰景区经营权，太乙村景区经营权清理整合正加快推进，秀峰景区评定为国家 AAAA 级旅游景区。开通环山旅游公交，串点成线，构建全域旅游格局。

 

（三）融合发展初显成效

通过不断改革创新，旅游发展势头强劲，“融合发展”的良好成效逐步显现。2021 年以来，庐山一手抓严疫情防控，一手抓实旅游发展，旅游人气逐步恢复至疫情前同期水平，旅游经济发展形势总体向好。

案例点评

庐山景区高质量发展面临的难点是“一山多治”管理体制的弊端日显突出，行政主体、地域划分、资源分割带来的矛盾日趋增多。景区以改革破局，成立了深化庐山管理体制改革工作协调组，实施“市局合一”的管理体制改革，围绕“一体化、集团化、专业化、市场化”目标，实现了“统一班子、统一机构、统一管理、统一财政”的管理运行机制，为高质量发展提供坚实保障；景区以融合发展为理念，充分挖掘庐山人文圣山、世界景观、避暑胜地、牯岭小镇特色，激活名山、名湖、名人、名墅、名茶、名泉优势，扎实推进旅游设施和旅游业态的提升。通过不断改革创新，庐山旅游融合发展的良好成效逐步显现。

此文摘自文化和旅游部资源开发司、文化和旅游部旅游质量监督管理所编印的

《2022年旅游景区质量提升案例汇编》

 

来源：省文化和旅游厅资源开发处

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